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最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014--2018)

日期:2015-02-07

最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见

法发〔2015〕3号 



关于全面深化人民法院改革的意见 

——人民法院第四个五年改革纲要(2014--2018) 


党的十八大从发展社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家的高度,作出了进一步深化司法体制改革的重要战略部署。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,确定了推进法治中国建设、深化司法体制改革的主要任务。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,将建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家作为全面推进依法治国的总目标,从科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等方面提出了一系列重大改革举措。人民法院司法改革正面临前所未有的重大历史机遇。为贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,进一步深化人民法院各项改革,现制定《关于全面深化人民法院改革的意见》,并将之作为《人民法院第四个五年改革纲要(2014--2018)》贯彻实施。 

一、全面深化人民法院改革的总体思路 

全面深化人民法院改革的总体思路是:紧紧围绕让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的目标,始终坚持司法为民、公正司法工作主线,着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题,确保人民法院依法独立公正行使审判权,不断提高司法公信力,促进国家治理体系和治理能力现代化,到2018年初步建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系,使之成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的司法保障。 

二、全面深化人民法院改革的基本原则 

全面深化人民法院改革应当遵循以下基本原则: 

——坚持党的领导,确保正确政治方向。人民法院深化司法改革,应当始终坚持党的领导,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,真正实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,确保司法改革始终坚持正确的政治方向。 

——尊重司法规律,体现司法权力属性。人民法院深化司法改革,应当严格遵循审判权作为判断权和裁量权的权力运行规律,彰显审判权的中央事权属性,突出审判在诉讼制度中的中心地位,使改革成果能够充分体现审判权的独立性、中立性、程序性和终局性特征。 

——依法推动改革,确保改革稳妥有序。人民法院深化司法改革,应当坚持以宪法法律为依据,立足中国国情,依法有序推进,实现重大改革于法有据,推动将符合司法规律和公正司法要求的改革举措及时上升为法律。 

——坚持整体推进,强调重点领域突破。人民法院深化司法改革,应当着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题,破解体制性、机制性、保障性障碍,同时要分清主次、突出重点,以问题为导向,确保改革整体推进。 

——加强顶层设计,鼓励地方探索实践。人民法院深化司法改革,应当加强顶层设计,做好重大改革项目的统筹规划,注重改革措施的系统性、整体性和协同性,同时要尊重地方首创精神,鼓励下级法院在中央统一安排部署下先行先试,及时总结试点经验,推动制度创新。 

三、全面深化人民法院改革的主要任务 

(一)建立与行政区划适当分离的司法管辖制度 

建立中国特色社会主义审判权力运行体系,必须从维护国家法制统一、体现司法公正的要求出发,探索建立确保人民法院依法独立公正行使审判权的司法管辖制度。到2017年底,初步形成科学合理、衔接有序、确保公正的司法管辖制度。 

1. 设立最高人民法院巡回法庭。最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区划的重大民商事、行政等案件,确保国家法律统一正确实施。调整跨行政区划重大民商事、行政案件的级别管辖制度,实现与最高人民法院案件管辖范围的有序衔接。 

2.探索设立跨行政区划的法院。以科学、精简、高效和有利于实现司法公正为原则,探索设立跨行政区划法院,构建普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局。将铁路运输法院改造为跨行政区划法院,主要审理跨行政区划案件、重大行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件、跨行政区划人民检察院提起公诉的案件和原铁路运输法院受理的刑事、民事案件。 

3. 推动设立知识产权法院。根据知识产权案件的特点和审判需要,建立和完善符合知识产权案件审判规律的专门程序、管辖制度和审理规则。 

4. 改革行政案件管辖制度。通过提级管辖和指定管辖,逐步实现易受地方因素影响的行政案件由中级以上人民法院管辖。规范行政案件申请再审的条件和程序。 

5. 改革海事案件管辖制度。进一步理顺海事审判体制。科学确定海事法院管辖范围,建立更加符合海事案件审判规律的工作机制。 

6. 改革环境资源案件管辖制度。推动环境资源审判机构建设。进一步完善环境资源类案件的管辖制度。 

7. 健全公益诉讼管辖制度。探索建立与检察机关提起的公益诉讼相衔接的案件管辖制度。 

8.继续推动法院管理体制改革。将林业法院、农垦法院统一纳入国家司法管理体系,理顺案件管辖机制,改革部门、企业管理法院的体制。 

9. 改革军事司法体制机制。完善统一领导的军事审判制度,维护国防利益,保障军人合法权益,依法打击违法犯罪。 

(二)建立以审判为中心的诉讼制度 

建立中国特色社会主义审判权力运行体系,必须尊重司法规律,确保庭审在保护诉权、认定证据、查明事实、公正裁判中发挥决定性作用,实现诉讼证据质证在法庭、案件事实查明在法庭、诉辩意见发表在法庭、裁判理由形成在法庭。到2016年底,推动建立以审判为中心的诉讼制度,促使侦查、审查起诉活动始终围绕审判程序进行。 

10. 全面贯彻证据裁判原则。强化庭审中心意识,落实直接言词原则,严格落实证人、鉴定人出庭制度,发挥庭审对侦查、起诉程序的制约和引导作用。坚决贯彻疑罪从无原则,严格实行非法证据排除规则,进一步明确非法证据的范围和排除程序。 

11. 强化人权司法保障机制。彰显现代司法文明,禁止让刑事在押被告人或上诉人穿着识别服、马甲、囚服等具有监管机构标识的服装出庭受审。强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。完善律师执业权利保障机制,强化控辩对等诉讼理念,禁止对律师进行歧视性安检,为律师依法履职提供便利。依法保障律师履行辩护代理职责,落实律师在庭审中发问、质证、辩论等诉讼权利。完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督,加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防,健全冤假错案的有效防范、及时纠正机制。 

12.健全轻微刑事案件快速办理机制。在立法机关的授权和监督下,有序推进刑事案件速裁程序改革。 

13. 完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。明确被告人自愿认罪、自愿接受处罚、积极退赃退赔案件的诉讼程序、处罚标准和处理方式,构建被告人认罪案件和不认罪案件的分流机制,优化配置司法资源。 

14.完善民事诉讼证明规则。强化民事诉讼证明中当事人的主导地位,依法确定当事人证明责任。明确人民法院依职权调查收集证据的条件、范围和程序。严格落实证人、鉴定人出庭制度。发挥庭审质证、认证在认定案件事实中的核心作用。严格高度盖然性原则的适用标准,进一步明确法官行使自由裁量权的条件和范围。一切证据必须经过庭审质证后才能作为裁判的依据,当事人双方争议较大的重要证据都必须在裁判文书中阐明采纳与否的理由。 

15. 建立庭审全程录音录像机制。加强科技法庭建设,推动庭审全程同步录音录像。建立庭审录音录像的管理、使用、储存制度。规范以图文、视频等方式直播庭审的范围和程序。 

16. 规范处理涉案财物的司法程序。明确人民法院处理涉案财物的标准、范围和程序。进一步规范在刑事、民事和行政诉讼中查封、扣押、冻结和处理涉案财物的司法程序。推动建立涉案财物集中管理信息平台,完善涉案财物信息公开机制。 

(三)优化人民法院内部职权配置 

建立中国特色社会主义审判权力运行体系,必须优化人民法院内部职权配置,健全立案、审判、执行、审判监督各环节之间的相互制约和相互衔接机制,充分发挥一审、二审和再审的不同职能,确保审级独立。到2016年底,形成定位科学、职能明确、运行有效的法院职权配置模式。 

17. 改革案件受理制度。变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。加大立案信息的网上公开力度。推动完善诉讼收费制度。 

18. 完善分案制度。在加强专业化合议庭建设基础上,实行随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度。建立分案情况内部公示制度。对于变更审判组织或承办法官的,应当说明理由并公示。 

19. 完善审级制度。进一步改革民商事案件级别管辖制度,科学确定基层人民法院的案件管辖范围,逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖的做法。完善提级管辖制度,明确一审案件管辖权从下级法院向上级法院转移的条件、范围和程序。推动实现一审重在解决事实认定和法律适用,二审重在解决事实和法律争议、实现二审终审,再审重在依法纠错、维护裁判权威。 

20. 强化审级监督。严格规范上级法院发回重审和指令再审的条件和次数,完善发回重审和指令再审文书的公开释明机制和案件信息反馈机制。人民法院办理二审、提审、申请再审及申诉案件,应当在裁判文书中指出一审或原审存在的问题,并阐明裁判理由。人民法院办理已经立案受理的申诉案件,应当向当事人出具法定形式的结案文书;符合公开条件的,一律在中国裁判文书网公布。 

21. 完善案件质量评估体系。建立科学合理的案件质量评估体系。废止违反司法规律的考评指标和措施,取消任何形式的排名排序做法。强化法定期限内立案和正常审限内结案,建立长期未结案通报机制,坚决停止人为控制收结案的错误做法。依托审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大平台,发挥案件质量评估体系对人民法院公正司法的服务、研判和导向作用。 

22. 深化司法统计改革。以“大数据、大格局、大服务”理念为指导,改革司法统计管理体制,打造分类科学、信息全面的司法统计标准体系,逐步构建符合审判实际和司法规律的实证分析模型,建立全国法院裁判文书库和全国法院司法信息大数据中心。 

23. 完善法律统一适用机制。完善最高人民法院的审判指导方式,加强司法解释等审判指导方式的规范性、及时性、针对性和有效性。改革和完善指导性案例的筛选、评估和发布机制。健全完善确保人民法院统一适用法律的工作机制。 

24. 深化执行体制改革。推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度。加大司法拍卖方式改革力度,重点推行网络司法拍卖模式。完善财产刑执行制度,推动将财产刑执行纳入统一的刑罚执行体制。 

25. 推动完善司法救助制度。明确司法救助的条件、标准和范围,规范司法救助的受理、审查和决定程序,严格资金的管理使用。推动国家司法救助立法,切实发挥司法救助在帮扶群众、化解矛盾中的积极作用。 

26. 深化司法领域区际国际合作。推动完善司法协助体制,扩大区际、国际司法协助覆盖面。推动制定刑事司法协助法。 

(四)健全审判权力运行机制 

建立中国特色社会主义审判权力运行体系,必须严格遵循司法规律,完善以审判权为核心、以审判监督权和审判管理权为保障的审判权力运行机制,落实审判责任制,做到让审理者裁判,由裁判者负责。到2015年底,健全完善权责明晰、权责统一、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制。 

27. 健全主审法官、合议庭办案机制。选拔政治素质好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富的审判人员担任主审法官。独任制审判以主审法官为中心,配备必要数量的审判辅助人员。合议制审判由主审法官担任审判长。合议庭成员都是主审法官的,原则上由承办案件的主审法官担任审判长。完善院、庭长、审判委员会委员担任审判长参加合议庭审理案件的工作机制。改革完善合议庭工作机制,明确合议庭作为审判组织的职能范围,完善合议庭成员在交叉阅卷、庭审、合议等环节中的共同参与和制约监督机制。改革裁判文书签发机制。 

28. 完善主审法官、合议庭办案责任制。按照权责利相统一的原则,明确主审法官、合议庭及其成员的办案责任与免责条件,实现评价机制、问责机制、惩戒机制、退出机制与保障机制的有效衔接。主审法官作为审判长参与合议时,与其他合议庭成员权力平等,但负有主持庭审活动、控制审判流程、组织案件合议、避免程序瑕疵等岗位责任。科学界定合议庭成员的责任,既要确保其独立发表意见,也要明确其个人意见、履职行为在案件处理结果中的责任。 

29. 健全院、庭长审判管理机制。明确院、庭长与其职务相适应的审判管理职责。规范案件审理程序变更、审限变更的审查报批制度。健全诉讼卷宗分类归档、网上办案、审判流程管控、裁判文书上网工作的内部督导机制。 

30. 健全院、庭长审判监督机制。明确院、庭长与其职务相适应的审判监督职责,健全内部制约监督机制。完善主审法官会议、专业法官会议机制。规范院、庭长对重大、疑难、复杂案件的监督机制,建立院、庭长在监督活动中形成的全部文书入卷存档制度。依托现代信息化手段,建立主审法官、合议庭行使审判权与院、庭长行使监督权的全程留痕、相互监督、相互制约机制,确保监督不缺位、监督不越位、监督必留痕、失职必担责。 

31. 健全审判管理制度。发挥审判管理在提升审判质效、规范司法行为、严格诉讼程序、统一裁判尺度等方面的保障、促进和服务作用,强化审判流程节点管控,进一步改善案件质量评估工作。 

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